Мировой опыт показывает, что в современных условиях государство широко использует налоговые льготы для стимулирования социально- экономических процессов. Однако надо иметь в виду, что последствия применения налоговых льгот как инструмента налогового регулирования, противоречивы. Налоговые льготы дают налогоплательщику экономию финансовых средств при уплате налогов, которая может быть направлена на развитие бизнеса, усовершенствование технологий, использование инноваций. Несмотря на то, что предоставление налоговых льгот напрямую не влечет расходования бюджетных средств, указанные меры оборачиваются сокращением доходов бюджетной системы и тем самым уменьшают ресурсы государства, необходимые для решения поставленных перед ним задач. Поэтому Правительство РФ рассматривает налоговые льготы как «налоговые расходы» бюджетной системы РФ [1] . Необоснованное расширение применения различного рода налоговых послаблений, в том числе налоговых льгот, связанное с этим масштабное «выпадение» доходов бюджета (о чем говорилось в предыдущем параграфе) требует разработки научно обоснованных принципов отбора налоговых льгот и их администрирования.
Одним из важнейших направлений налогового регулирования в России на сегодня является поддержка инвестиций и инноваций, что определено Основными направлениями налоговой политики. В настоящее время у России нет иной альтернативы, как проведение модернизации экономики. Налоговые методы регулирования необходимы для реализации разработанной Минэкономразвития России Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, которая направлена на поддержку производства и выпуска современной и высокотехнологичной продукции. В период с 2000 г. в российское налоговое законодательство неоднократно вносились поправки, нацеленные именно на поддержку инновационного развития экономики. Они касались таких налогов, как НДС, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, земельный налог. Однако серьезного прорыва в развитии инновационной деятельности не произошло. Одной из причин является отсутствие последовательной реализации принципа адресности и целевого назначения налоговых льгот. В качестве примера можно привести такую налоговую льготу, как ускоренная амортизация. По данным В. Г. Панскова, ускоренной амортизацией сегодня в России пользуется только 3% налогоплательщиков. Отсутствие закрепленного на законодательном уровне требования целевого использования амортизационных отчислений привело к тому, что в России только 50% амортизационных отчислений используется на инвестиционные цели. Сегодня в нашей стране на долю амортизации приходится около 20% всех источников финансирования инвестиций, а в западных странах 70—75%.
Принцип целевого характера. Налоговая поддержка государства должна не просто создавать условия и возможности для осуществления инновационной деятельности, а целенаправленно принуждать налогоплательщиков проводить модернизацию и обновление производства.
Государство должно иметь гарантии того, что направленные в экономику от предоставления налоговых льгот ресурсы будут использованы на установленные им цели, и в первую очередь на модернизацию российской экономики [2] . Нарушение данного условия существенно снижает эффект налоговой льготы. Подтверждением этому является, например, российский опыт стимулирования малого бизнеса в 1990-е гг. До принятия НК РФ в российской практике применялась следующая налоговая льгота. Малые предприятия освобождались от уплаты налога на прибыль в первые два года их деятельности. В последующие два года ставка налога на прибыль снижалась на 25 и 50% соответственно. Однако эффективность такой поддержки оказалась чрезвычайно низкой, так как применение налоговой льготы не сопровождалось условием обязательного использования высвободившихся средств на развитие производства малого предприятия.
Применение принципа целевого характера налоговых льгот может существенно повысить эффективность налогового регулирования. Налоговые льготы должны устанавливаться «не вообще», а с условием, что налогоплательщик обязан направить сэкономленные средства (или часть их) на определенные, заранее установленные государством цели. Право налогоплательщика на применение налоговой льготы в обязательном порядке должно сопровождаться условием отчета об использовании высвободившихся средств. С позиции принципа «целевого характера» плохо контролируется эффективность воздействия на экономику таких налоговых льгот, как освобождение от уплаты налога, понижение налоговой ставки, установление нулевой ставки налога.
Принцип концентрации ресурсов. При проведении государством политики налоговых льгот должен соблюдаться принцип концентрации ресурсов. Налоговое законодательство не должно быть переполнено льготами. Чем больше льгот, тем меньше их стимулирующих эффект и тем сложнее их налоговое администрирование. Льготы должны давать реальный эффект налогоплательщику, чтобы стимулировать его к определенному поведению. Необоснованное многообразие и многочисленность налоговых льгот ведет к ряду негативных последствий: распылению бюджетных ресурсов за счет потерь налоговых доходов; усложнению налогового контроля правомерности предоставления налоговых льгот; удорожанию налогового контроля (нарушение принципа экономии налогообложения); росту числа злоупотреблений со стороны налогоплательщиков при ослаблении налогового контроля.
Принцип выбора точек роста. Данный принцип применяется в неразрывной связи с принципом концентрации ресурсов. Для того чтобы избежать необоснованной множественности налоговых льгот, не распылять бюджетные средства, необходимо четко определить приоритетные направления развития и ключевые задачи для каждого конкретного периода развития экономики. Для вновь поставленных задач социально-экономического развития должны быть разработаны соответствующие налоговые льготы. В тоже время целесообразно отменять те налоговые льготы, которые были ориентированы на выполненные задачи.
Принцип срочности предоставления налоговых льгот. Льготы не могут предоставляться на бессрочный период. Однако это не означает, что в НК РФ должны быть обозначены конкретные сроки, в течение которых действует та или иная льгота. Если налоговая льгота была предоставлена для стимулирования развития определенной территории, то при достижении заданных параметров экономического развития данной территории налоговые льготы должны быть отменены. Если налоговые льготы были предоставлены для стимулирования развития энергосберегающих технологий, то при решении поставленной государством задачи по показателям энергосбережения налоговая льгота должна быть отменена. Налоговые льготы следует отменить для инновационных предприятий, когда они успешно (в том числе за счет предоставленных налоговых льгот) прошли свой самый сложный первоначальный этап развития. Исключение составляют налоговые льготы социальной направленности (социальные налоговые вычеты по НДФЛ, освобождение от НДС реализации образовательных и медицинских услуг и т.д.). Такого рода льготы могут предоставляться на бессрочной основе.
Для реализации принципа срочности предоставления налоговых льгот необходимо в экономическом обосновании к законопроекту о введении новой налоговой льготы предусматривать временной отрезок решения поставленной задачи. По достижении указанного временного отрезка необходимо давать оценку и ставить вопрос о продлении налоговой льготы или ее отмене (в том числе и тогда, когда оказалось, что льгота была неэффективной; либо задача решена и льгота больше не нужна).
Принцип оценки эффективности налоговых льгот. Применение налогоплательщиком налоговых льгот является законным способом уменьшения его налоговых обязательств. Поэтому оценка эффективности налоговой льготы представляется необходимой как при ее введении в налоговое законодательство, так и при дальнейшей пролонгации. Смысл оценки сводится к ответу на следующие вопросы:
- • какие последствия оказывает налоговая льгота для бюджета на федеральном, региональном и местном уровнях;
- • насколько предоставленная льгота сократит суммы прямого финансирования, не сократив при этом бюджетные доходы;
- • с какой целью введена льгота с точки зрения самой организации (компании);
- • сколько прибыли принесет организации (компании) конкретная льгота на каждый вложенный рубль;
- • как влияет льгота на изменение уровня расходов на осуществление деятельности организации (компании) с учетом инфляции.
Реализация принципа эффективности налоговых льгот тесно связана с необходимостью разработки и проведения мониторинга. Мониторинг эффективности налоговых льгот проводится в целях оптимизации перечня действующих налоговых льгот, выявления их соответствия изменившимся экономическим условиям, общественным интересам. Кроме того, мониторинг применяемых в стране налоговых льгот необходим также для повышения точности прогнозирования поступления налоговых доходов в бюджетную систему и правильного отбора в дальнейшем объектов, требующих финансовой поддержи государства в форме предоставления налоговых льгот.
В настоящее время оценка эффективности налоговой льготы проводится только при принятии законопроекта по ее введению. Впоследствии не отслеживаются ни объемы соответствующих потерь доходов, ни достижение экономических и социальных результатов, на реализацию которых была ориентирована налоговая льгота. Все это значительно затрудняет принятие решений относительно введения новых налоговых льгот, отмены действующих налоговых льгот или их пролонгирования.
Конкретизация целей налогового регулирования для каждого периода развития национальной экономики, выбор соответствующих инструментов налогового регулирования, соблюдение принципов применения налоговых льгот позволит государству осуществлять эффективное воздействие на социально-экономические процессы в обществе.
]]>