Налоговые льготы являются наиболее противоречивым инструментом налоговой политики, что и предопределяет необходимость их специального анализа.
Использование налоговых льгот создает ряд негативных последствий [1] :
- • вносит искажения в распределение ресурсов, создавая преимущества для одних видов экономической деятельности перед другими и влияя тем самым на их цены;
- • приводит к усложнению налогового законодательства;
- • обусловливает увеличение административных расходов, связанных с контролем за соблюдением налогового законодательства;
- • предопределяет неравномерное распределение налоговой нагрузки и усиливает тем самым несправедливость в налогообложении;
- • предоставляет экономическим агентам — получателям льгот — независимо от эффективности их хозяйственной деятельности преимущества в конкурентной борьбе и побуждает экономических агентов, лишенных льгот, искать другие способы уменьшения налоговых обязательств или уклоняться от налогов в целях улучшения своих конкурентных позиций;
- • порождает цепную реакцию борьбы других экономических агентов за льготы, побуждая их использовать имеющиеся ресурсы не для повышения эффективности ведения хозяйства, а для лоббирования своих интересов в целях получения налоговых льгот;
- • имеют низкую адресность и выходят за пределы начальных целей их предоставления.
В то же время при определенных условиях налоговые льготы могут быть экономически обоснованными и целесообразными. Рассмотрим некоторые позитивные возможности использования налоговых льгот.
Во-первых, налоговые льготы могут быть инструментом преодоления экономических деформаций, вызванных провалами рынка, его неспособностью обеспечить эффективное распределение ресурсов в условиях ограничения конкуренции, наличия внешних эффектов и неполной информации.
Рассмотрим деформации рынка, вызванные внешними эффектами (экстерналиями). Последние возникают у экономических агентов в результате неумышленных действий со стороны других агентов, которые не находят отображения в условиях контрактов (в том числе в рыночных ценах), а потому не компенсируются. Например, побочным эффектом использования рек для судоходства является нанесение вреда рыбному промыслу. Потери последнего не компенсируются судовладельцами, следовательно, не входят в их частные издержки производства, хотя являются частью общественной стоимости продукции рыбного промысла. Компенсировать отсутствие ценового механизма в экономических взаимоотношениях между судовладельцами и промышленниками, занимающимися выловом рыбы, должно государство. Осуществить это оно может путем введения налога на судовладельцев или предоставлений налоговых льгот или субсидий промышленникам.
Таким образом, с помощью налоговых льгот государство может уменьшать или нейтрализовать деформации, порожденные тем или иным налогом. Но такое возможно только в том случае, когда деформации от применения льгот являются меньшими, чем деформации от взимания налога. В частности, деформирующее влияние налогов на сбережения и инвестиционные решения налогоплательщиков можно уменьшить с помощью льгот по налогу на прибыль, направленных на стимулирование сбережений и инвестиций.
Во-вторых, налоговые льготы могут предоставляться в целях нейтрализации негативных социальных эффектов, вызванных взиманием отдельных налогов.
В частности, следствием использования наиболее эффективной модели НДС, представляющей собой налог, удерживаемый по единой универсальной ставке, является регрессивный характер налога. Смягчить регрессию можно путем освобождения от налогообложения или налогообложения по льготным ставкам товаров первой необходимости. Тех самых товаров, которые составляют львиную долю в структуре потребления наименее обеспеченных слоев населения. Такие льготы, безусловно, отвечают требованиям социальной справедливости налогообложения. Однако их использование неоднозначно оценивается учеными. Серьезным контраргументом против их предоставления является, в частности, отсутствие гарантий, что этими льготами воспользуются именно те, на кого они рассчитаны, и вследствие этого будут достигнуты цели их предоставления.
В-третьих, налоговые льготы могут использоваться и как инструмент проведения определенной экономической политики, например, поддержки приоритетных видов деятельности. Невзирая на то что такие льготы вносят искажения в рыночный механизм распределения ресурсов, они могут рассматриваться как средство достижения целей экономической политики. Ведь в данном случае государство сознательно рассчитывает на возникновение деформаций в рыночном механизме распределения ресурсов, будучи заинтересованным в увеличении их притока именно в те отрасли (отрасль), которым предоставляются льготы.
Задание научного руководителя
Проведите анализ нескольких типичных льгот на предмет выявления негативных и позитивных последствий их применения. Рекомендуем провести анализ разных льгот (например, ЕСХН, 10%-ной ставки НДС, налоговых каникул по НДПИ для нефти, добытой на определенных участках недр и др.). Сделайте собственный вывод о доминирующем характере этих последствий. Попытайтесь разработать требования к дизайну льгот в целях минимизации их негативных проявлений. Это может составить новизну вашего исследования
Подобная политика может быть эффективной при соблюдении трех условий:
- • в случае наличия рыночных механизмов, которые обеспечивают межотраслевой перелив ресурсов (развитого фондового рынка, недорогих и доступных банковских кредитов), без которых отмеченные деформации не смогут возникнуть;
- • в случае правильного выбора отраслей (отрасли) как объекта государственной поддержки, т.е. правильного определения приоритетов экономической политики;
- • в случае предоставления льгот на ограниченный период.
При невыполнении этих условий политика предоставления налоговых льгот приоритетным отраслям оказывается малоэффективной.
Несмотря на практическое использование налоговых льгот как инструмента проведения экономической и социальной политики, следует заметить, что отношение к ним в финансовой науке является скорее негативным, чем позитивным. При этом ученые подчеркивают, что если, несмотря на все предостережения, налоговые льготы все же используются в подобном качестве, применяя их, важно учитывать факторы, которые влияют на результативность их предоставления. Следует обязательно учитывать следующие факторы:
- • макроэкономическую ситуацию в стране (уровень инфляции, уровень доходов, тип безработицы и т.п.);
- • уровень развития рыночных институтов (конкуренции, фондового рынка, банковского сектора);
- • наличие эффективной системы администрирования налогов;
- • политическую стабильность.
В частности, высокий уровень инфляции может свести на нет попытки стимулирования налоговыми методами сбережений и инвестиций. Налоговые льготы для сбережений не срабатывают и при низком уровне доходов граждан, прирост которых, достигнутый в результате снижения ставок налога на доходы, используется в первую очередь на увеличение текущего потребления, а не на сбережение. Ограничение свободы перелива капитала в результате неразвитости фондового рынка, недостаточного объема кредитных ресурсов или осложнения доступа к ним влияет на эффективность применения налоговых льгот, направленных на структурную перестройку экономики. Отсутствие эффективной системы администрирования приводит к тому, что льготы используются для избежания налогов.
В заключение стоит отметить, что, несмотря на противоречивые последствия предоставления налоговых льгот, они используются всеми странами мира. Основными причинами их использования являются:
- 1) подчинение налоговой системы требованиям не только экономической эффективности, но и справедливости;
- 2) попытки государства искусственно усилить эффекты, создаваемые налогами, в целях обеспечения искомой направленности экономических и социальных процессов;
- 3) необходимость обеспечить решение тех проблем, которые не могут быть решены рыночными методами.
Однако, учитывая, что налоговые льготы не являются идеальным инструментом государственного регулирования, важно, чтобы их введение сопровождалось анализом альтернативных путей решения проблем, ради которого они вводятся, выбором тех инструментов, которые будут иметь наименьшие потери эффективности и наименьшие побочные эффекты.
]]>