В статье представлены результаты исследования одного из элементов налогообложения – налоговой льготы. Выявлена нормативная неурегулированность термина “налоговая льгота”, трудности в ее разграничении с налоговыми преференциями, что приводит к формированию налоговых рисков для налогоплательщиков и государства. Рассмотрен опыт ряда зарубежных государств по данному вопросу. Отмечена необходимость комплексного исследования данной категории и внесения соответствующих уточнений в Налоговый кодекс РФ.
Одной из основных функций налогов является стимулирующая функция. Ее целевое предназначение – создание предпосылок для активизации предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов в отдельных видах деятельности экономики и регионах, развитие которых признается приоритетным для государства. В свою очередь, одним из инструментов такого стимулирования выступают налоговые льготы. В этой связи принципиальное значение имеет понимание того, насколько эффективно использование этого инструмента для участников главных налоговых правоотношений – государства и налогоплательщика.
По данным Минфина России, в настоящее время “. в российской налоговой системе действует около 200 различных льгот и преференций – по налогу на прибыль организаций, налогу на добавленную стоимость, налогу на добычу полезных ископаемых, налогу на имущество организаций, земельному и транспортному налогам” [8]. Специалисты Минфина России отмечают, что выпадающие доходы бюджетной системы РФ от применения различных налоговых льгот и освобождений в 2009 г. составили около 7,7 трлн руб. [10], а по данным В.Г. Панскова, только по налогу на добавленную стоимость (НДС) бюджет “теряет” ежегодно более 1,8 трлн руб. плюс возмещение “зачетного” НДС экспортерам, сумма которого в 2011 г. превысила 1,2 трлн руб. [9]. Не сомневаясь в корректности приведенных данных, отметим, что их точность и достоверность практически невозможно проверить ввиду отсутствия полной, системной и сопоставимой информации. На наш взгляд, столь значительное недополучение средств в бюджет, не сопровождающееся адекватным ростом активности экономических субъектов, – непозволительная роскошь для национальной экономики. Это связано с тем, что, с одной стороны, перед государством стоят сложные задачи модернизации, инновационного развития и улучшения социально-экономических условий жизни населения, а с другой – по оценкам специалистов, российская экономика входит в полосу стагнации. Сложившаяся ситуация вызывает необходимость разобраться, что же представляет собой категория “налоговые льготы” в отечественном налоговом законодательстве и каковы реальная эффективность и проблемы их предоставления и применения.
Понятие “налоговая льгота” определено в п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ (НК РФ) [5] и трактуется как преимущества, предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков, дающие возможность не уплачивать налогов или уплачивать их в меньшем размере. Таким образом, в НК РФ фактически отмечается только один признак налоговой льготы, позволяющий ее идентифицировать, это возможность уменьшать сумму уплачиваемого налога. Законодательно перечень налоговых льгот закреплен только по налогу на имущество организаций (ст. 381 НК РФ) и земельному налогу (ст. 395 НК РФ) [6], применительно к которым определены категории налогоплательщиков, освобождаемых (полностью или в установленном размере) от уплаты указанных налогов.
Однако возможность уменьшения или переноса срока уплаты налогового платежа предоставляется другими установленными законодательством нормами, которые не являются согласно положениям НК РФ налоговыми льготами. Так, освобождение ряда объектов от налогообложения, налоговые вычеты, пониженные ставки, изменение сроков уплаты налогов, предоставление отсрочки, рассрочки или инвестиционного налогового кредита и множество других норм, не поименованных в НК РФ в качестве налоговых льгот, тем не менее рассматриваются именно в таком качестве. По сути, сталкиваясь с вышеперечисленными положениями НК РФ, налогоплательщики имеют дело с качественно иной категорией – налоговыми преференциями. При этом указанный термин на законодательном уровне даже не упоминается, поэтому четкий перечень налоговых преференций не сформирован, и на практике к ним может быть отнесен целый ряд налоговых послаблений. Некоторые из них (например, пониженные налоговые ставки) относятся к элементам налогообложения, а другие (к примеру, амортизационную премию) следует рассматривать как условия формирования налоговой базы, характерные для конкретных налогов. Вместе с тем с позиции получаемого результата, выражающегося в обоих случаях в снижении суммы налога и ослаблении налоговой нагрузки на налогоплательщика, категории “налоговые льготы” и “налоговые преференции” не различаются. Это, без сомнения, существенно усложняет обоснованность и правомерность пользования ими и генерирует дополнительные налоговые риски для налогоплательщиков, а также усложняет процесс налогового администрирования со стороны государства. Кроме того, существующая нормативная неопределенность выступает фактором значительных налоговых рисков как для налогоплательщика, которого могут дополнительно проверять по этому основанию, так и для государства, которое может недополучать налоговые доходы в бюджет вследствие неправомерного пользования налоговыми льготами и, кроме того, несет дополнительные расходы по проведению указанных выше налоговых проверок.
Существующая формулировка понятия “налоговые льготы” (в соответствии с п. 1 ст. 56 НК РФ) показывает недостаточную правовую определенность его содержания. Проведенный анализ подходов к определению категории “налоговая льгота” ряда государств постсоветского пространства показал, что этому вопросу придается большое значение, однако об окончательном решении рассматриваемой проблемы говорить преждевременно.
Согласно Налоговому кодексу Республики Беларусь (НК РБ) “налоговыми льготами признаются предоставляемые отдельным категориям плательщиков предусмотренные настоящим Кодексом и иными актами налогового законодательства, а также международными договорами Республики Беларусь, таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законами о таможенном регулировании в Республике Беларусь преимущества по сравнению с другими плательщиками, включая возможность не уплачивать налог, сбор (пошлину) либо уплачивать их в меньшем размере” (п. 1 ст. 43 НК РБ). При этом в п. 2 ст. 43 НК РБ [4] перечислены формы предоставления налоговых льгот. Так, налоговые льготы устанавливаются в виде:
- освобождения от налога, сбора (пошлины);
- дополнительных по отношению к учитываемым при определении (исчислении) налоговой базы для всех плательщиков налоговых вычетов и (или) скидок, уменьшающих налоговую базу либо сумму налога, сбора (пошлины);
- пониженных по сравнению с обычными налоговых ставок;
- возмещения суммы уплаченного налога, сбора (пошлины);
- в ином виде, установленном Президентом Республики Беларусь.
Таким образом, НК РБ предлагает общее понятие “налоговая льгота”, выделяя в нем возможные формы ее предоставления.
Согласно ст. 30 Налогового кодекса Украины, действующего с 01.01.2011, налоговая льгота – это “предусмотренное налоговым и таможенным законодательством освобождение налогоплательщика от обязанности относительно начисления и уплаты налога и сбора, уплата им налога и сбора в меньшем размере при наличии определенных оснований” [7]. Основаниями для предоставления налоговых льгот являются особенности, которые характеризуют определенную группу налогоплательщиков, вид их деятельности, объект налогообложения или характер и общественное значение осуществляемых ими расходов. В соответствии со ст. 30.4 Налогового кодекса Украины налогоплательщик вправе отказаться от использования налоговой льготы или остановить ее использование на один или несколько налоговых периодов, если другое не предусмотрено данным Кодексом.
Анализ основных положений Налогового кодекса Республики Казахстан [2], действующего с 01.01.2009, показал, что в нем не содержится термина “налоговые льготы”. В то же время в ст. 123 “Инвестиционные налоговые преференции” указанного документа четко поименованы инвестиционные налоговые преференции, такие как право юридических лиц Республики Казахстан относить на вычеты стоимость зданий и сооружений производственного назначения, машин и оборудования, предназначенных для использования при осуществлении инвестиций в приоритетные виды экономической деятельности Казахстана, и т.д. Кроме того, имеются и другие существенные для налогоплательщиков преференции.
Возвращаясь к российскому законодательству, следует сказать, что сохраняющаяся нормативная неопределенность в значительной мере способствует отсутствию единства позиций по данному вопросу среди отечественных ученых и специалистов. Так, В.Г. Пансков фиксирует двоякую трактовку в терминологии НК РФ понятия “налоговая льгота”, когда “. в первой его части – это родовое понятие, во второй же части превалируют иные трактовки” [9]. Он отмечает целесообразность исключения “. из российской налоговой системы понятия “налоговая льгота” и введения в бюджетное законодательство качественно иного понятия, которое можно было бы определить как “налоговая субсидия”. В.М. Зарипов акцентирует свое внимание на правовом аспекте содержания рассматриваемого термина. Он пишет о некорректности определения налоговой льготы как инструмента обеспечения преимуществ одних налогоплательщиков перед другими. В качестве примера он приводит предоставление более высоких стандартных вычетов по налогу на доходы физических лиц участникам ликвидации катастрофы на Чернобыльской АЭС, которые вряд ли можно рассматривать как преимущество и льготы, в том числе и с этической точки зрения [1]. Позиция Т. Малининой, которая пишет: “Под налоговыми льготами, как правило, понимается снижение налоговых ставок или сужение налоговой базы, уменьшающие налоговые обязательства налоговых агентов” [3], отражает существующую неправомерно широкую трактовку термина “налоговые льготы”. Множественность предлагаемых подходов и научную неопределенность исследуемой категории показывает и анализ диссертационных работ по рассматриваемой тематике. К примеру, В.И. Красавин в работе “Формирование налоговых льгот в субъектах Российской Федерации (на примере СЗФО)” (СПб., 2011. URL: http://www.finec.ru/thesis/d04krasavinvi.doc) определяет налоговую льготу как “законодательно определенное особое, более лучшее, выгодное правило или условие в соответствующей сфере отношений или в области жизнедеятельности государства” и предлагает систему содержательных признаков, позволяющих отделить ее от других преференций. Высказываются и иные точки зрения. Так, О.А. Черкашина в диссертационном исследовании “Налоговые льготы как правовой институт” (М., 2007. URL: http://www.dissercat.com/content/nalogovye-lgoty-kak-pravovoi-institut) отмечает, что “налоговая льгота должна быть связана с особенностями правового статуса налогоплательщика, позволяющего отнести его к определенной группе налогоплательщиков, обладающих сходными или идентичными признаками”. Таким образом, если В.И. Красавин концентрирует внимание на необходимости корректного определения содержания дефиниции “налоговые льготы”, то О.А. Черкашина – на максимально четком определении субъекта – налогоплательщика, являющегося потенциальным получателем льгот. Приведенные примеры не исчерпывают разнообразия всех позиций и мнений в отношении рассматриваемой категории, множественность существующих точек зрения на практике отражает сложность и нормативную неурегулированность проблемы определения самого термина “налоговая льгота”.
В данном случае термин “налоговый агент” рассматривается не с позиции определения, даваемого ст. 24 НК РФ, а расширительно – как экономический субъект, уплачивающий налоги.
Однако речь идет не только о теоретических спорах. Качество понятийного аппарата НК РФ, в том числе и применительно к рассматриваемому вопросу, имеет принципиальное значение для обоих участников налоговых правоотношений – государства и налогоплательщика, поскольку использование налоговых льгот является одним из оснований проведения камеральных проверок налоговыми органами. Правомерность их проведения вызывает споры и недовольство налогоплательщиков, поскольку любые необоснованные действия контролирующих органов, не опирающиеся на неоспоримую законодательную базу, приводят к формированию дополнительных налоговых рисков и способствуют формированию негативного восприятия действий налоговых органов. Решение споров участников налоговых правоотношений переносится в судебные инстанции, которые также часто принимают диаметрально противоположные решения, что дополнительно подтверждает недостаточную проработанность положений законодательной базы.
Для государства проблема предоставления налоговых льгот важна с различных точек зрения. Важной задачей является оценка социально-экономических последствий предоставления льгот, сущность которой – определение объема выпадающих доходов бюджета, сопоставление его с получаемым экономическим эффектом и при необходимости – целенаправленная и адекватная корректировка налоговой политики страны. В настоящее время на уровне государства отсутствует достоверная информация о том, как налогоплательщики используют финансовые ресурсы, высвободившиеся за счет применения налоговых льгот. Идут ли высвободившиеся денежные средства на развитие или просто “выводятся” из бизнеса? Соответствуют ли направления их расходования целям предоставления налоговых льгот и преференций, рассматриваемых, прежде всего, как форма, в которую воплощено стремление государства к инвестиционному росту и инновационному развитию? Отсутствие обоснованных ответов на эти вопросы определяет целесообразность формирования этой информации, а в случае необходимости – закрепления на законодательном уровне обязательности инвестиционного использования полученных льгот.
Кроме того, наличие множества налоговых льгот и преференций, четко не идентифицированных в качестве таковых, во-первых, усложняет процесс налогового администрирования и построения результативного механизма противодействия неправомерному применению налоговых льгот и злоупотреблению нечеткостью законодательства. Во-вторых, требует оценки практической эффективности их предоставления путем сопоставления эффекта от активизации и роста эффективности хозяйственной деятельности налогоплательщика с прямыми потерями дохода бюджета вследствие сокращения поступлений уплачиваемых налогов.
Анализ проведенных по данному вопросу исследований показал, что для оценки эффективности предоставления налоговых льгот в зарубежной практике применяются различные методы, в том числе:
- метод упущенных доходов (revenue foregone), показывающий, какую сумму недополучает бюджет вследствие использования налогоплательщиками предоставленных льгот. Такой подход предполагает рассматривать суммы налоговых льгот и преференций как налоговые расходы бюджета. При этом налоговые расходы определяются как “потери дохода, предписанные условиями федерального налогового законодательства, которые разрешают специальные исключения или вычеты из валового дохода или обеспечивают возможность предоставления специального кредита, налоговой ставки или отсрочки обязательства” ;
- метод восстановленных доходов (revenue gain), позволяющий оценить сумму прироста доходов бюджета в случае отмены предоставляемой ранее налоговой льготы;
- метод эквивалентных расходов (outlay equivalence), характеризующий величину трансфертных выплат из бюджета, которые необходимо будет предоставить налогоплательщику при отмене конкретной льготы, для того чтобы не допустить падения его дохода, т.е. чтобы после отмены налоговой льготы доход налогоплательщика был равен доходу, получаемому им ранее – до ее отмены.
В то же время, ссылаясь на опыт и позицию зарубежных специалистов, Т. Малинина [3] отмечает, что использование вышеперечисленных различных методов количественной оценки эффективности применения налоговых льгот приводит как к количественным различиям (вследствие отсутствия единой методики оценки объекта исследования), так и к качественным различиям, например в перечне расходов бюджета, которые связаны с разным представлением налоговых льгот и преференций. Кроме того, она отмечает наличие проблемы, связанной “с межвременной природой некоторых статей расходов”. В данном случае речь идет об изменении времени уплаты налога, связанного с отдельными налоговыми преференциями (например, перенесении срока уплаты налога на прибыль при пользовании амортизационной премией или перенесении “налогового” убытка на будущее). Сказанное выше позволяет отметить, что оценка эффекта предоставления (или отмены) налоговых льгот и преференций является самостоятельной сложной методологической проблемой, требует тщательной экспертизы и формирования максимально полной оценки социально-экономических последствий принимаемых решений. Однако такая оценка необходима для четкого представления результативности применения отдельных льгот и совокупной величины выпадающих доходов.
За рубежом давно уделяется значительное внимание учету и оценке налоговых льгот и освобождений. Так, в США обязательность включения налоговых расходов в бюджетную документацию и ряд отчетов комитетов Конгресса была установлена законом в 1974 г. В настоящее время в отчетах Министерства финансов США “в рамках налога на доходы налоговые расходы представляются исходя из двух базовых структур налога: нормальной, основанной на концепции полного налога, и отражающей действующее налоговое законодательство” [3]. В Великобритании все налоговые послабления делятся на две группы: относящиеся к категории налоговых расходов, сокращающие бюджетные поступления, и структурные освобождения (к числу последних относятся решения по устранению двойного налогообложения, вычет на доходы физических лиц и др.). По приведенным данным потери доходов бюджета по предоставленным преференциям превышают 50 млн фунт. стерл. в год . Бюджетная отчетность по налоговым преференциям, рассматриваемым как косвенное расходование бюджетных средств, начиная с 1967 г., регулярно формируется в Германии и ряде других развитых стран. Аналогичная практика существует и в развивающихся странах, например Индии. Так, Рохит Синха отмечает, что удельный вес налоговых расходов Индии на предоставление льгот и преференций в 2011 – 2012 гг. составил: по налогу на прибыль – 19,1%; по подоходному налогу с физических лиц – 21,3%; по акцизам – 134,3%; по таможенным пошлинам – 158,63% [11]. Выделение этих расходов отдельной строкой является сложившейся практикой и позволяет дать достаточно точную оценку выпадающих доходов государственного бюджета Индии для корректировки государственной налоговой политики.
В число статей, отражающих особенности действующего законодательства, например, включаются отсрочка уплаты налога на доход иностранных контролируемых компаний, ускоренная амортизация.
Источник: http://www.hmrc.gov.uk/stats/tax_expwnditures/menu.htm/.
Необходимость обеспечения прозрачности и точности оценки результатов использования налоговых льгот и преференций определяется тем, что их предоставление:
- способствует практической реализации стимулирующей функции налоговой системы страны и снижению налоговых рисков всех участников налоговых правоотношений;
- формирует предпосылки для эффективного выполнения национальных проектов и решения актуальных социально-экономических задач государственного масштаба (в качестве примера можно привести предоставление комплекса налоговых преференций российским и иностранным организаторам XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи);
- позволяет осуществлять корректировку развития национальной экономики, формируя налоговые стимулы перемещения капитала в те виды деятельности, развитие которых государство рассматривает в качестве приоритетных и стратегически значимых;
- позитивно воспринимается налогоплательщиками, которые стремятся к использованию всех легитимных возможностей, позволяющих снизить налоговую нагрузку, в том числе и путем корректировки направлений развития своего бизнеса и т.д.
Однако следует подчеркнуть, что предоставление налогоплательщикам льгот и преференций имеет не только позитивные последствия, но и приводит к прямым потерям бюджета, а также к возникновению косвенных эффектов, в том числе возможного нарушения принципа нейтральности налогообложения. Поэтому необходимы четкие адресность и обоснование целесообразности предоставления налоговых льгот и освобождений, администрирование и анализ социально-экономических последствий их предоставления и ряд других мер, обеспечивающих их результативность. Особое значение администрирование имеет в условиях нарастающего оттока денежных средств из страны, характерного для настоящего времени. Одним из решений, обеспечивающих рост эффективности налоговых преференций, является условие о целевом использовании высвобождающихся денежных потоков на развитие бизнеса и (или) реализацию социально значимых проектов. При этом процедуры оценки этого целевого использования должны быть транспарентными и понятными налогоплательщику. Но без должного законодательного определения понятий “налоговые льготы” и “налоговые преференции” на практике невозможно ни обеспечить, ни проверить их целевую направленность и адресность применения и тем более создать условия, эффективно противодействующие злоупотреблениям и уклонению от уплаты налогов за счет непрозрачных процедур предоставления льгот.
Сказанное выше позволяет отметить, что в настоящее время налоговые льготы не обеспечивают в полной мере выполнения своего главного функционального предназначения – стимулирования активности хозяйственной деятельности налогоплательщиков и способствования повышению эффективности функционирования национальной экономики. Для преодоления сложившейся ситуации необходима полная инвентаризация налоговых льгот и преференций, но для ее проведения следует, прежде всего, определиться с отличительными признаками категории “налоговые льготы”, которые установлены законодателем.
Работа по классификации системы налоговых льгот и преференций в части четкого определения понятийного аппарата и оценки их результативности является сложной задачей. Конечная цель ее решения – оценка эффективности налоговой политики государства в отношении введения новых и применения существующих налоговых льгот на основе закрепления содержания самой рассматриваемой категории. Недостаточность исследований по данному вопросу негативно сказывается как на практике включения новых налоговых льгот в НК РФ (проявляющейся, прежде всего, в существенном увеличении их количества при провозглашаемой необходимости их сокращения), так и на снижении эффективности их применения самими налогоплательщиками. Решение указанной задачи имеет важное самостоятельное значение для государства с позиции обеспечения стабильной наполняемости доходной части бюджета, но не менее важно это и для хозяйствующих субъектов, начиная от микроорганизаций и заканчивая крупнейшими налогоплательщиками, стремящихся к минимизации налоговых рисков и осуществлению рациональной налоговой политики.
]]>